《学习与研究》第四期
发布日期:2018-08-09 00:00 信息来源:沂源纪委监委 浏览次数: 字体:【

把监督这个首要职责履行好

 

中国共产党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是权力不被滥用。习近平总书记多次强调,要加强对干部经常性的管理监督,形成对干部的严格约束;强化对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。党章赋予纪委监督执纪问责职责,宪法、监察法赋予监委监督调查处置职责,无论纪委还是监委,监督职责都处于基础性地位。中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际明确要求,纪检监察机关要紧紧围绕监督这个首要职责,定位向监督聚焦,责任向监督压实,力量向监督倾斜,事不避难、义不逃责,依规依纪依法做好日常监督和经常性管理,在监督上全面从严、全面发力,真正把监督职责履行到位,确保党内监督和国家监察不留死角、没有空白。

强化自我监督是我们党敢于直面问题、勇于自我革命的具体体现和鲜明品格。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从落实中央八项规定精神入手,深入推进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争,严明政治纪律和政治规矩,真正把纪律挺在前面,把监督挺在前面,形成有力震慑,实现了党内监督全覆盖,开创了管党治党新局面,党在革命性锻造中更加坚强,焕发出新的强大生机活力。党的十九大明确提出,健全党和国家监督体系。各级纪检监察机关认真贯彻落实十九大精神和习近平总书记重要讲话、重要指示精神,持续深化纪检监察体制改革,推动形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的权力监督格局,不断推动制度优势转化为治理效能。

监督是纪委监委的基本职责、第一职责,没有强有力的监督,审查调查和问责处置就没有基础。纪委监委合署办公,既执纪又执法,必须依据党章党规党纪管全党治全党,依据宪法法律管好所有行使公权力的公职人员。监督的根本目的,是发现问题、纠正偏差,抓早抓小、防微杜渐,惩前毖后、治病救人。监督的重点,既包括党内监督条例中明确指出的遵守党章党规、维护党中央集中统一领导、坚持民主集中制等8个方面,也包括监察法规定的依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况等方面内容。监督有力才能发现问题,发现问题就要严格审查调查,进而严肃问责处置。纪检监察机关必须重点强化监督职责,转变以办大案要案论英雄的政绩观,创新监督理念思路和方式方法,在此基础上更加扎实做好执纪问责、调查处置等各项工作,高质量完成党章和宪法赋予的职责。

要敢于监督,在加强日常管理监督上下功夫。抓监督要经常跟别人红脸,既要跟一般干部红脸,还要跟履行主体责任和监督责任的领导干部红脸,都是得罪人的活,考校的是纪检监察干部的党性和担当。没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。纪检监察机关一定要越来越重视监督,积极主动、认真负责、尽职尽责,创造性地把监督工作做深做细做实。要当战士不当绅士,敢于唱黑脸、当包公,不怕得罪人,坚决同不正之风和腐败现象作斗争。要总结好党的十八大以来从严监督管理干部的有效经验,把监督寓于日常工作中,见人见事见细节,从苗头性、倾向性的问题抓起,在“治未病”上积极作为,深化运用好监督执纪“四种形态”,把第一种、第二种形态用到位,坚持思想教育、政策感化、纪法威慑相结合,抓早抓小、防微杜渐,持续用力、成为常态,督促干部习惯在受监督和约束的环境中工作生活,最大限度防止干部出问题。

要善于监督,在提高精准发现问题能力上下功夫。监督工作的政治性、专业性都很强,必须练好内功、增强本领,精准有序有效开展监督。十九大报告中提出的8种本领,每一种本领对做好新时代纪检监察工作来说都很重要,都要深刻领会、切实掌握。具体到监督职责,还有一些能力上的具体要求。比如,提高近距离发现问题的能力,畅通与人民群众联系的渠道,把握人民群众的新需要新需求,提升情况收集、线索采集的质量;比如,练就敏锐、深透、能准确抓住问题要害的能力,根据不同地区、部门、领域的特点,把握共性、突出个性,善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,强化“靶向治疗”思维,把准关节点、要害处,做到精准发现、精准施策、精准解决;再比如,提高运用互联网、大数据等开展监督的能力;等等。通过这些能力的提高,把监督工作搞得更加科学、严密、高效。

要坚守职责定位,不越位、不缺位,严格依规依纪依法开展监督。纪检监察机关做的是监督人的工作,干的是细活,不能任性、不能粗枝大叶,把对干部负责与对党负责、对历史负责统一起来,把握权力边界和政策界限,讲究方式方法,既要有力度、又要重尺度,实现监督工作政治效果、纪法效果和社会效果的最大化。要把纪委监委监督与党内其他监督有机结合起来,与审计监督有机结合起来,与国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通起来,构建一张严密的监督网,健全监督体系,形成监督合力,防范一切病毒对党健康肌体的侵蚀,不断提高自身免疫力,保证党和人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

 

 

 

监督职责的内在统一性

 

党的十九大对健全党和国家监督体系作出部署,要求构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。党章赋予纪委监督、执纪、问责职责,国家监察法赋予监委监督、调查、处置职责,其中,监督都是首要职责。纪委的监督、监委的监督,二者是相互联系、相互促进、相辅相成的,统一于全面从严治党和全面依法治国的具体实践。

目标具有统一性。习近平总书记指出,“党要管党、从严治党,‘管’和‘治’都包含监督”。党的十八届三中全会以来,党中央部署巡视巡察全覆盖和派驻全覆盖,修订《中国共产党党内监督条例》,党内监督体系更加严密完整。党的十九大部署深化国家监察体制改革,加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。纪委、监委开展监督的目的是一致的,都是要健全党和国家监督体系,加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。纪委监委不是“公检法”,不同于行政机关、司法机关,而是政治机关。政治机关的属性,决定了各级纪委监委要牢牢把握监督的政治方向,发挥党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体制优势,忠诚履责、强化监督,确保党中央政令畅通、全党令行禁止、权力规范运行。

职责具有统一性。各级监委不设党组,与纪委合署办公,履行纪检、监察两项职能,实行一套工作机构、两个机关名称,这是国家监察体制改革的重要制度安排,这表明,纪委监督和监委监督本质都是党领导下的监督。各级纪委监委必须始终把监督工作建立在党的坚强领导基础之上,在实践中自觉增强“四个意识”,毫不动摇地依靠和坚持党的领导。纪委监委的首要职责都是监督,纪委监督和监委监督的首要任务都是政治监督。要聚焦政治建设,严明政治纪律和政治规矩,加强对党的基本理论、基本路线、基本方略落实情况的监督检查,坚决维护核心,维护党中央权威和集中统一领导。在具体路径上,要把纪委监督党的组织和党员领导干部履行职责和行使权力,同监委监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况有机结合起来,落细落实党章党规和国家法律赋予各自的监督责任。

方式具有统一性。惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针。党章规定要运用监督执纪“四种形态”,国家监察法明确国家监察工作要坚持惩戒与教育相结合,宽严相济。这在本质上是一致的,充分说明纪委监督和监委监督都不只是惩治极少数,而要教育大多数、管住大多数,体现全面、从严。从好党员、好干部到“阶下囚”不是一墙之隔,两者之间存在中间地带。纪委、监委如果不层层教育、层层管好党员和公职人员,任由好同志变成“阶下囚”,就是对组织不负责,对干部不爱护。纪委监督和监委监督必须坚持问题导向,层层把关、步步设防,不仅立足于治“病树”、拔“烂树”,还要着眼于护好整片“森林”,都要注重对政治生态的关注,准确把握一个单位、一个地区“树木与森林”关系。因此,都要转变监督方式,用好“四种形态”,盯住苗头性、倾向性问题,多做咬耳扯袖的活儿,多干教育挽救的事儿,有力管住中间地带,不断强化监督的政治效果、法纪效果和社会效果。

过程具有统一性。纪委监委合署办公,肩负纪律检查、国家监察两项职责,决定着纪委监督和监委监督必须协调统一,做到纪法贯通、法法衔接。作为党内监督的专责机关和国家监察的专责力量,纪委监委要充分认识到党规党纪和宪法法律“两把尺子”计量单位虽然不同,但标准、要求必须一致,是党员干部和公职人员行使权力好与坏、是与非、对与错的“度量衡”。纪检监察干部要用准用好“两把尺子”,不能失之偏颇,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把纪委监督与监委监督有机统一起来,双管齐下,让党内监督和国家监察都立起来、严起来,使党纪国法成为党员干部和公职人员的刚性约束。

 

监督,不该是“短板”而应是“长项”

习  骅

谈到纪检监察机关履职问题,有领导同志尖锐指出:监督是短板!

按照管理学中的木桶理论,储水量的多少取决于最短的那块木板。纪检监察机关履行职责,哪块板都不能短,监督尤其如此。

监督是履职“木桶”具有特殊重要性的“第一块木板”,中央纪委主要领导称之为“首要职责”。党章赋予纪委监督执纪问责职责,宪法和监察法赋予监委监督调查处置权力,可见监督是纪委和监委共同的基础性工作,就像箍桶要从第一块板开始,其他板子顺着它排列下去,最终才有一只桶。监督意味着发现问题,发现不了问题就谈不上解决问题,其他职责就是无源之水,难以为继。

监督凸显国家治理的一般规律,即全面监督、精准执纪执法。纪律检查和国家监察是党和国家监督制度和监督体系的重要组成部分,其关键词是“检查”和“监察”,都有检视和督促的意思,即通过“望闻问切”维护法纪。对纪检监察机关来说,监督不但不能变“短板”,相反应该是“长项”,是看家本领。要用监督全覆盖和由监督发端的治理,推动制度优势不断转化为治理效能,进而营造良好的政治氛围和风清气正的政治生态,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。从这个角度看,监督在理论和实践上又发挥“桶底”的作用,没有桶底就不是一只桶,桶底不密实就不是好桶。

监督职责如此重要和特殊,但相形之下,在一些地方和单位,监督恰恰又是“短板”,一些同志不敢、不想、不善监督,提升空间很大。这既有历史原因,也有现实原因;既有客观原因,更有主观原因。在过去相当长一段时间内,纪检监察机关必须集中兵力打“歼灭战”,清仓历史上积攒的大量问题。不少人由此以为纪委就是党内“公检法”,习惯以“老虎”大小、案值多少论英雄,政绩观走偏。而且,监督是个技术活、细活,似乎投入多、产出少;监督又是得罪人的活,感觉不如打“老虎”那样痛快,等等。这些原因,都导致了在一些地方和单位监督的滞后和乏力。

  当前,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,一方面需要继续保持惩治腐败高压态势,更有效地遏制增量、更有力地削减存量,持续强化不敢、知止的氛围;另一方面也需要扎牢制度笼子、加强教育管理,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,以深耕细作实现标本兼治。这必然要求把监督挺在前面,抓早抓小“治未病”,运用好“四种形态”利器,通过维护一棵棵“树木”的健康,保证整片“森林”郁郁葱葱。这是纪检监察事业的光荣和使命所在,此中大有可为。

要在新时代建立新功业,纪检监察干部必须用心体会历史的节奏感,在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。要丢掉“小九九”,熟悉新阵地,以监督为圆心,扎扎实实补“短板”,确保“好同志”越来越多、“阶下囚”越来越少,使我们的队伍越来越强大。

 

关于派驻机构深入推进“嵌入式”监督的思考

 

党章赋予纪委“监督、执纪、问责”的职责,宪法和监察法赋予监察委“监督、 调查、处置”的职责。显而易见,监督工作在纪检监察工作实践中的重要性不言而喻,地位斐然。而派驻机构作为纪委、监察委对于驻在的国家行政机关、党的机关、企事业单位实施监督的责任主任,深入推进派驻机构“嵌入式”执纪监督,是落实全面从严治党要求,加强党的领导和建设的需要。本文试就派驻机构如何深入推进“嵌入式”监督做一些思考和分析。

一、什么叫“嵌入式”监督

监督工作的主要目的就是防患于未然,严把关口,防止出现廉洁风险。廉洁风险是有关人员利用职权谋取私利、侵害公权公利、破坏公平秩序,给党的事业带来危害性或负面影响的可能性。对于廉洁问题和风险的把控,随着新时代、新形势、新要求的不断推进,“嵌入式”监督的模式呼之欲出。笔者认为,“嵌入式”监督的概念即——根据全面从严治党的要求,纪委监督之各责任主体对履职过程中的廉洁问题和风险进行排查、识别、评估,将能够达到反腐倡廉效果的具体防控措施嵌入到业务制度和流程当中,并由纪委、监察委对机制运行情况进行监督检查、考核评价的管理过程。

二、深入推进“嵌入式”监督的重要意义

在深化改革的关键时期,我们要爬坡过坎、提质增速,就必须坚持党的领导,把全面落实从严治党贯彻落实到改革、发展、管理等各个方面,逐步推动党风廉政建设主体责任和监督责任落地,增强驻在部门的廉洁风险防控能力,实现管控关口前移,保障驻在部门健康发展。“嵌入式”监督是派驻机构充分发挥“哨兵”、“探头”作用,实现“派的权威、驻的优势”的有效途径,是构建教育、防控、惩治、问责一体化反腐倡廉工作体系的关键环节和重要基础。

首先,《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》清晰地划出管党治党的新高线和底线。落实全面从严治党,就是要抓住“牛鼻子”,把落实主体责任和监督责任工作有效结合起来,用科学的方法去查找、处理、防范可能存在的廉洁风险,把全面从严治党要求与生产经营工作同部署、同落实、同检查。而深入推进“嵌入式”监督则是加强党的建设工作,实现标本兼治最及时有效的载体。

其次,当前反腐倡廉形势依然严峻复杂,在实现不敢腐、不能腐、不想腐上依然任重道远。在转型发展和效益提升的攻坚阶段,廉洁风险伴随着一般业务风险、管理风险和法律风险交织而来。我们要打造刚柔并济的约束机制和监督氛围,必须将“神经末梢”和“触角”做细密的延伸,正如“哨兵”和“探头”需要将目光和灯光照射到每一个角落。

三、深入推进“嵌入式”监督的具体途径

深入推进“嵌入式”监督应以梳理现有制度流程为起点,以良好高效的管理和完备的体制机制为保障,以制约和监督权力运行为核心,以风险管理和内控为依托,以岗位风险防控为基础,以加强制度流程建设为重点,以信息化为重要支撑,在驻在部门运营管理中建立和完善权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时的“嵌入式”监督机制。在工作实践中笔者揣摩可以按照以下六个步骤开展:

1.明确岗位职责。由驻在部门对其下辖各部门和处室的岗位职责进行梳理,确定关键岗位,明确风险点管控的直接责任人和责任领导。

2.全面查找风险点。驻在部门的各业务部门围绕诱发廉洁风险产生的主要因素,以权力运行是否规范受控;决策程序是否完善;自由裁量权限是否适当;内控制度是否健全;监督工作是否有效;外部易发多发腐败行为的行业、领域与本企业的业务关联度等为评估标准,通过问卷调查、网络舆情、调研座谈、专项检查以及巡视、审计、效能监察、信访核查等多方面查找廉洁风险信息。对查找出的风险,可以通过编制鱼骨图、风险目录的形式建立廉洁风险数据库,描述廉洁风险现状。

3.准确评估风险等级。对收集的廉洁风险,采用定性与定量相结合的方法,从权力的重要程度、制度流程的建立健全情况和实际执行情况、涉及金额的大小、权力行使中自由裁量权的大小、腐败行为发生的几率及危害程度等方面进行评估,合理确定风险等级。

4.制定监督具体措施。监督措施要细化、具体,确保可操作性,实现廉洁风险防控与业务管理流程高度匹配、同步运转;坚持制度防控与信息化防控有效结合,做到信息可监控、行为留痕迹、过失可追溯。对每一个查找出来的廉洁风险尤其是高、中风险,迅速制定防控措施。做到“四个嵌入”:一是嵌入制度。对一些已发生或可预判的风险,直接在制度制定中予以全面考虑。二是嵌入流程。业务部门准确梳理、查找业务全流程管理之中的廉洁风险点,列出业务领域存在的廉洁风险清单列表,并会同派驻机构和本单位纪监部门的审核,制定防控措施。三是嵌入办公OA系统。通过信息化手段管控可不断减少人工差错和舞弊可能。四是嵌入岗位。抓好关键岗位人员的“教育、监督、管理和惩处”。

5.强化检查与责任追究。区分不同层级人员,针对其可能出现的违规行为,按照不同情形、不同情节,拟定廉洁风险预警规则和违规行为处罚规则。通过个人自律、班组监督、上级监管、公司监督、外部监督等多种方法,对“嵌入式”监督的执行情况进行多维度监督。根据检查、考核、评估结果,各责任主体要按照责任分工,及时进行谈话提醒、批评教育、责任追究。

6.动态管理监督工作。对“嵌入式”监督工作加强动态管理,定期、不定期地组织开展自查和抽查,及时发现缺陷并加以改进;以年度为周期,结合驻在部门实际情况,更新“嵌入式”监督手册;对于新的风险点及时研究制定防控措施,更新、发布相应的风险分布图、风险目录、风险描述及控制措施表等,形成闭环管理。

四、深入推进“嵌入式”监督时的困难

1.同向发力说易行难。深入推进 “嵌入式”监督并不是靠纪检监察部门和派驻机构一己之力就可以完成的,必须坚持驻在部门党委(党组)统一领导,齐抓共管、各负其责、同向发力,坚持各单位和各专业领域共同推进与统筹规划相结合才能做到。而在具体工作实践中,存在不少部门和单位的党委(党组)的主要领导或班子成员,对于主体责任的落实,对于纪委监督的理解,对于当前的严格要求有不理解、不配合、不支持甚或抵触的情绪。有些部门和单位的党委(党组)在具体措施的落实和推进上,不会发力,不懂如何去具体落实和操作等。

2.推进监督周期长。“嵌入式”监督工作不是一蹴而就的,要有序推进、分步实施,逐步实现全覆盖。需注重实际、讲求客观,提高针对性和有效性。在深入推进过程中,有时候需要分步骤分阶段去完成和落实,需要进行任务分解,逐步克服一个个“小目标”才能完成监督到位的大目标。

3.业务水平要求高。“嵌入式”监督工作对纪检派驻机构提出了新的挑战,需要派驻机构人员能熟练掌握纪检监察业务知识,灵活运用监督规定和方法,并熟悉驻在部门的业务流程和专业领域,面对工作实践中层出不穷的新情况、新问题,需要不断加强学习、实践,逐步解决监督过程中“不会、不敢”的问题。而且在面对违纪、违法行为时,更要有敢于站出来、讲出来、指出来的勇气和秉公执纪的正气。

执纪监督工作纷繁复杂、头绪众多,探索开展“嵌入式”监督的很多做法和想法在具体工作中见仁见智。本文所提的有些观点和想法尚不够成熟、完善,略显简单,有待在今后工作实践中不断摸索、总结。

 

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