《学习与研究》第一期
发布日期:2018-07-27 00:00 信息来源:沂源纪委监委 浏览次数: 字体:【

主体责任知多少

 

一、主体责任的提出

2013年 11月 12日,党的十八届三中全会《决定》指出“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任”,首提“党风廉政建设主体责任”。随着“四个全面”战略布局特别是全面从严治党的深入推进,2015年10月12日,中央政治局会议审议通过《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》,强调“各级党委要担当和落实好全面从严治党的主体责任”,“各级党委是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者,党委书记是第一责任人,领导班子成员对职责范围内的党风廉政建设负有领导责任”。《纪律处分条例》第 114条对“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”有关情形作出处分规定,从而将“党风廉政建设主体责任”上升到“全面从严治党主体责任”。这不只是字面上的变化,更是实践的发展、认识的深化。党风廉政建设和反腐败工作是全面从严治党的一部分,党的建设必须全面从严,各级党组织及其负责人都是责任主体。

二、主体责任的内容

党委的主体责任是什么?主要是加强领导,选好用好干部,防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;坚决纠正损害群众利益的行为;强化对权力运行的制约和监督,从源头上防治腐败;领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题;党委主要负责同志要管好班子,带好队伍,管好自己,当好廉洁从政的表率。

监督也是党委(党组)的主体责任。《中国共产党党内监督条例》第 15条所规定的:“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督责任”,把党委(党组)监督作为重点,规范党的工作部门的监督职责,体现了权力和责任的统一。纪委“党内监督的专责机关”的“专责”,就是强化监督执纪问责,管好纪律,看住权力,而不是涵盖整个全面从严治党监督责任。

三、为何强调党委负主体责任

落实主体责任是对党章规定的重申,是各级党组织职责所在、使命所系,党委能否落实好主体责任直接关系党风廉政建设成效。现在,各级党组织履行主体责任还存在这样那样的问题:对主体责任认识不到位。有的忘记了自己的党内职务和职责,只看重行政职务,一说就是“我是搞业务的”;有的对机关和下属单位党的建设了解不够,一说到加强党风廉政建设就客客气气,提要求时习惯说“我希望”。责任不明确。有的习惯于把本属于党委职责范围内的主体责任强加给同级纪委,把党风廉政建设认定为纪检监察机关的具体业务,没有列入党委的“主业”工作;个别一把手甚至不清楚自己承担的党风廉政建设主体责任到底有哪些,对下属长期失管、失教、失察。担当意识不强。有的对错误思想和作风放弃了批评和斗争,搞无原则的一团和气,疏于教育,疏于管理和监督,放任一些党员、干部滑向腐败深渊;有的怕得罪人,对眼皮底下的“四风”和腐败问题,睁一只眼闭一只眼,得过且过,高高举起、轻轻落下;有的党组织负责人在任用干部时当仁不让,而干部一出问题,就认为那是纪委的事情。落实主体责任缺乏有力抓手和得力措施。有的没有把党风廉政建设当作分内之事,每年开个会、讲个话,或签个责任书就万事大吉了;有的习惯用文件落实文件、用会议贯彻会议的方式推动工作,制定的工作措施形式大于内容,缺乏操作性。

 

如何理解《纪律处分条例》中的“责任”

杨巨帅

 

新修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)在“对违反工作纪律行为的处分”分则中提出了“全面从严治党主体责任”,并对各级党组织管党治党失职渎职行为作出处分规定,明确履责不力造成损害或严重不良影响的,要给予纪律处分。许多党员干部、尤其是领导干部在学习《条例》时,都对涉及“责任”的条款十分关心,尤其关注这样一些问题:“全面从严治党主体责任”与党风廉政建设主体责任、监督责任是什么关系?集体违纪中的责任如何划分?领导干部除了自己严守纪律还要负什么责任?

什么是“全面从严治党主体责任”

全面从严治党主体责任,指的就是党的各级组织和党员领导干部都要履行管党治党的责任。因为,党要管党、从严治党是党组织责无旁贷的分内之事,是各级党组织的日常工作,批评教育、组织处理、纪律处分都是党章规定的主体责任。从党的中央委员会到村级党支部,从党的纪律检查委员会到党组织的各个部门,都是全面从严治党的责任主体,都负有管党治党的主体责任。如果相关党组织因从严治党职责没有落实而出现问题,造成严重损害或者严重不良影响,就要受到相应纪律处分。由此,我们也可以理解,为什么各级党组织履行管党治党主体责任属于工作纪律,而不是政治纪律。

从内涵上看,全面从严治党涵盖了党的建设、管理、监督等管党治党的各个方面,涉及纪律检查、宣传、教育、组织、群众、统一战线等各项工作,而党风廉政建设和反腐败斗争只是其中的重要方面,并不等于全部,纪委履行的监督责任实际上是党委主体责任的一个具体分工,因此党风廉政建设主体责任和监督责任都包含于“全面从严治党主体责任”。

正如中央纪委副书记张军在做客中央纪委监察部网站访谈时所说的,全面从严治党主体责任能不能真正落实,关乎党的生死存亡,关乎国家和民族的前途命运。各级党组织、党的纪检机构及其负责同志,都应该在履行管党治党责任中,不当“甩手掌柜”,真正把担子担起来,种好自己的“责任田”。

应该说,此次《条例》写入“全面从严治党主体责任”是对“两个责任”的统合与提升,有利于推动每一级党组织负起责任、共同担当,在党言党、在党忧党、在党兴党,形成全党一起动手抓全面从严治党的生动局面。

如何区分“直接责任”、“领导责任”

《条例》对违纪行为的“有关责任人员”在具体责任认定上,都按照“直接责任者”“主要领导责任者”“重要领导责任者”进行划分,并给予相对应的纪律处分。事实上,这三类主体可以划分为两种责任类型,即“直接责任”和“领导责任”,前一种的承担者可以是党员或者党员领导干部,后者则仅限于党员领导干部。

对于如何具体区分三种“责任者”,《条例》第38条给出了相对清晰的标准。比如,“直接责任者”是对造成的损失或后果“起决定性作用”的,一定意义上可以称其为当事人;而“主要领导责任者”则是工作的“直接主管”领导干部,对造成的损失或后果“负直接领导责任”;“重要领导责任者”是指对工作“应管”或“参与决定”的领导干部,对造成的损失或后果“负次要领导责任”。

举例来说,某单位发生超标准公务接待的违纪问题,如果该单位领导直接授意工作人员安排该接待,则应被认定为“直接责任者”;如果没有直接要求,则要结合该单位对于公务接待的具体分工、工作流程、审批程序等规定进行违纪责任划分,比如,直接批准接待的主管领导就应当是“主要责任者”。

值得一提的是,在实际定性量纪中,根据相关规定,一个班子的一把手即“第一责任人”,通常在因履职不力导致集体违纪而受到追究时,往往要承担主要领导责任。

下属违纪,领导干部要担责任吗

无疑,这个问题在《条例》中得到了许多肯定的答案。我们看到,《条例》中有29处条款出现了“直接责任者和领导责任者”的表述。其中,政治纪律中有 3处,主要集中在为公开发表并造成后果的不当言论提供方便等方面;组织纪律中有6处,主要集中在违规选人用人、发展党员等方面;廉洁纪律中有8处,主要集中在违反中央八项规定精神相关行为,如违规公款吃喝、公务接待、发放津补贴、出国(境)旅游等;群众纪律中有5处,主要集中在加重群众负担、干涉群众生产经营自主权、搞政绩工程、侵犯群众知情权等方面;工作纪律中有7处,主要集中在不履行全面从严治党主体责任、不如实汇报工作情况、管理不力致使干部叛逃出走、擅自变更出国路线等。

凡是出现这一表述的条款,均可能存在涉及集体违纪的情形。涉及相关问题时,不论领导干部是主观故意触犯纪律,还是因履职不力导致下属触犯纪律,都要根据情况划分违纪责任,并给予纪律处分。

今年4月28日,中央纪委通报的8起违反中央八项规定精神典型问题中,因下属组织公款出国(境)旅游,东风本田汽车有限公司党委书记蔡玮被东风汽车公司党委给予党内警告处分。这一追责情形,明年起就可适用《条例》第98条,“用公款旅游、借公务差旅之机旅游或者以公务差旅为名变相旅游的”,视情节轻重对“直接责任者和领导责任者”进行处分。

从实践角度看,这些包含“直接责任者和领导责任者”表述的条款,既提醒执纪机关在纪律审查时要全面排查该行为涉及的人员,同时,这一“负面清单”也警醒党员领导干部除了管好自己还要管好队伍,因为即使本人未直接参与违纪行为,也可能会因下属违纪而受到追究。

 

关于基层党委履行主体责任的调研(节选)

云南省楚雄州委党校理论研究所课题组

 

推进基层党委落实主体责任的意见建议

构建完善的党委主体责任的落实体系。抓责任落实要有落实责任的工作体系。一是建立和完善党委主体责任横向和纵向两个方向的责任清单制度。横向责任是党委和班子成员,特别是一把手以及党委部门各自的责任。通过横向责任分解,把党委的主体责任辐射到党委班子的各个成员和党委的各个部门,与日常工作同研究、同部署、同落实。纵向责任是上下级对应的党组织应该承担的主体责任。通过纵向责任分解,建立“以上率下、以下促上”的责任传导链条,层层压实责任。二是建立健全党委履行主体责任专项督查制度。要对党委履行主体责任的情况进行专项督查,各级党委一把手和分管成员要根据主体责任清单与下级责任对象签订党风廉政建设主体责任书并督促落实,落实情况由上级党委或纪委定期进行专项督查,督查结果作为后期考核和追责的依据。要建立党委履行主体责任工作报告制度,下级党委一把手向上级纪委,下级党委班子成员向上级党委要定期汇报党风廉政建设工作情况,对拒绝报告情况或报告情况不实者,上级党委和纪委视情节轻重给予通报批评、诫勉谈话等处理,并作为后续考核和追责的依据。

建立和完善党委主体责任考核评价机制。以党委的主体责任清单为考核内容,由上级党委或纪委牵头组成考核组,形成定期进行考核评价的一种正向激励机制。一是建立党委主体责任考核机制。围绕习近平总书记关于党委主体责任的“五项要求”,根据各个部门工作的性质和特点,分别对党委的集体责任、一把手的“第一责任”和党委班子成员的分管责任进行细化,列出考核指标,并尽量做到量化。考核可采用日常考核与年度考核相结合,全面考核与重点考核相结合,组织考核与自查自评相结合的方式进行。二是强化考核评价结果的运用。各级党委要善于通过对考核评价结果的运用,适时公开考核评价结果,真正做到赏罚分明,发挥好考核评价的“风向标”和“指挥棒”作用。

完善责任追究机制,倒逼党委主体责任的落实。一是加大责任追究力度,落实“一案三查”和“终身负责制”。在纪检监察机关既查当事人的违纪问题,又查主管领导或分管领导责任“一案双查”的同时,还要追溯到与本级有直接责任关系的上一级,即再“上查一级”,对腐败问题严重、腐败案件频发的地区和单位,要实行责任终身倒查。二是公开曝光典型案件,强化警示作用。对党委履行主体责任不力,导致一个地区或一个部门发生系统性、塌方式腐败案件,社会影响大的责任追究典型案件要及时公开通报,向社会传递和释放“有权必有责、有责必尽责、失职必问责”的强烈信号。

 

海南海口:坚持问题导向 层层传导压力(节选)

——关于推动全面从严治党政治责任落实的调研

海南省海口市纪委课题组

 

基层全面从严治党存在问题及原因分析

从调研的结果看,全市尽管落实全面从严治党政治责任意识不断强化,管党治党各项制度与措施较好落实,但全面从严治党压力传导层层衰减的现象依然存在,基层党风廉政建设形势依然严峻。具体表现在:一是信访举报仍呈波浪上升趋势,基层“微腐败”问题突出。近年来,全市信访举报量逐年上升,2017年反映基层党员干部的信访举报占信访总量的44.3%;与之对应,全市查处基层“微腐败”人数也逐年上升。二是违纪增量下降不明显,轻微违纪比例上升。近五年来,每年新发生的轻微违纪均有所上升,特别是乡科级及以下党员干部违纪增加是全市违纪增量居高不下的主要原因。三是基层违反中央八项规定精神问题依然多发。违规发放津补贴、公款送礼、公款旅游等问题突出,查处人数呈上升趋势;违反中央八项规定精神问题每年新发生数也呈上升趋势,其中乡科级及以下党员干部的比重达到89%;因“不干事、不担当”问题被追责的党员干部也呈逐年上升趋势。

造成上述问题的主要原因是:

从主体责任看,各级党组织履行主体责任,践行“四种形态”特别是第一种形态还远远不够;推动全面从严治党的压力向纵深传导,特别是在农村基层还远远不够;党风廉政建设与业务工作“两张皮”问题仍然存在。从基层党组织全面从严治党主体责任落实的各个环节分析来看,监督、反馈环节缺失是基层党组织主体责任“空转”的主要原因。解决这个问题,关键是要督促各级党组织建立健全全面从严治党责任落实的监督、反馈机制,加大“一案双查”力度。

从监督责任看,违纪问题仍然多发高发,说明作为专责监督的纪检监察机关在监督执纪问责的工作理念和思路上还存在不足。如中央纪委明确要求转变执纪理念,抓早抓小,但一些基层纪检监察机关在贯彻落实时没有结合自身实际,提出具体的抓早抓小的工作思路和举措,停留在喊口号层面,“上下一般粗”;发现问题线索整改个案的多,举一反三建章立制堵塞漏洞的少,有了大问题才追责,小问题基本不追责;执纪审查开展的多,治“病树”、拔“烂树”,关注“树木”治标的多,而督促指导各级党组织落实主体责任,让大家关注“森林”状况,落实治本措施,当好护林员、防疫员的少。这些都表明基层纪检监察机关在贯彻落实中央纪委精神,找准支点,运用问责这个杠杆,创造性撬动各级党组织落实主体责任,形成全面从严治党齐抓共管、向纵深发展的大格局上还远远不够。

督促构建监督反馈机制的实践探索

针对上述存在问题,近一年来,海口市纪委集中开展履职尽责监督检查,督促指导各级党组织构建“发现问题—移送线索—督促整改—责任追究—通报指导”的监督反馈机制,推动全面从严治党向纵深发展。

坚持问题导向,建立问题发现、收集、移送机制,多渠道掌握问题线索,解决全面从严治党监督无的放矢问题。各单位指定专人定期收集媒体曝光、其他单位检查、本单位日常监督中发现的问题线索,及时进行整改,并运用“四种形态”处理责任人员。同时,由市纪委开展各单位履职尽责的监督检查,发现其他履职不到位、不规范等问题线索的,及时转交并督促问题单位整改并运用“四种形态”处理责任人。对不按照要求及时转交问题线索、长期零报告问题线索的单位,进行通报批评,并开展责任倒查。

坚持抓早抓小,建立问题整改、督促、问责机制,监督指导运用“四种形态”,解决全面从严治党责任落实空转问题。在各级党组织建立问题整改和责任追究情况报送制度。对问题线索只整改事、不处理人的,由上级纪委安排专人督办;对没有运用“四种形态”开展日常监督管理的,对单位主要负责人进行追责,倒逼各级党组织落实全面从严治党主体责任。

坚持关注“森林”,建立定期分析研判机制,突出问题导向选择实践路径,解决落实全面从严治党举措治标不治本问题。建立信访举报、执纪审查、作风问题查处、基层“微腐败”定期统计分析研判制度,及时发现一段时间内同类问题的主要特点和变化趋势,从而找出问题根源,提出治理对策。比如,通过调研发现,基层党委政府履行监督职责不到位、导致村(居)民主议事决策程序和村(居)务公开的关键性制度“四议三公开”形同虚设,是造成基层“微腐败”蔓延的主要成因后,市纪委提出紧盯“四议三公开”执行情况,对基层党组织开展监督执纪,要求基层纪委要进一步深化“三转”,由重点“盯违法”“盯腐败”向重点“盯违纪”特别是“基层党委政府履行监督职责到不到位”转变,严格执行“一案双查”,基层纪委专责监督作用得到明显发挥,农村基层“微腐败”治理成效初显。2017年,在全市科级以下机关干部信访举报数持续上升近9%的情况下,农村基层党员干部信访举报数却同比下降29%。

进一步推动全面从严治党政治责任落实的思考

必须紧紧牵住主体责任这个“牛鼻子”,通过加大“一案双查”力度传导压力,进一步解决“不想抓”“不敢抓”的问题。要督促各单位坚持问题导向,开展履职尽责监督检查,用好“四种形态”特别是第一种形态,抓早抓小,解决“不会抓”的问题。要着力抓好用好问责这个“杠杆”,通过加大“一案双查”力度,一级抓一级,层层撬动主体责任,督促各级党组织主动履职,自觉运用“四种形态”处理问题责任人,把从严治党的压力传导下去,改变从严治党是“纪委家事”的观念,变“要我抓”为“我要抓”,解决“不想抓”“不敢抓”问题,实现同频共振。

必须坚持问题导向,把能否用好“四种形态”作为检验主体责任落实的“试金石”,让运用第一种形态成为常态。大会小会说得再多,责任状签得再好,不用好“四种形态”,不严肃处理问题责任人,就是从严治党主体责任落实不力的表现。必须将“四种形态”运用情况作为判断各单位管党治党责任是真落实还是假落实的主要标准,特别是要注意克服发现问题只督促整改、处理“大问题”责任人,忽视运用“四种形态”中的第一种形态处理苗头性、倾向性以及轻微违纪问题责任人的倾向。

必须紧盯履职不到位的问题线索,加大对失职失责行为的监督执纪问责力度,不断深化标本兼治。实践表明,严重的不作为、慢作为、乱作为后面几乎都隐藏着腐败问题,不作为、慢作为、乱作为往往就是腐败的前兆或症状。紧盯履职不到位的问题线索进行监督执纪问责,就盯住了腐败的源头,为权力套紧了“缰绳”。从成本效益的角度分析,追究失职失责的责任容易,查清失职失责后面的腐败问题很难,成本很高。若只盯腐败而忽视对失职失责的责任追究,必然会放纵腐败问题蔓延;反之只要盯住失职失责问题线索不放,从严处理,就有可能把问题控制在萌芽状态,大大减少腐败的发生概率。因此,要将“发现问题—移送线索—督促整改—责任追究—通报指导”的监督反馈机制进一步制度化,精准运用监督执纪“四种形态”,推动全面从严治党责任落实。

 

 

上海构建责任协同机制推动管党治党——

从“要我做”到“我要做”(节选)

作者: 徐炳文

知责明责——

厘清责任 明确“做什么”“谁来做”“怎么做”

推动全面从严治党向纵深发展,要牢牢抓住主体责任这个“牛鼻子”。然而从近年上海市委巡视、执纪审查以及专项检查情况看,上海一些单位管党治党还存在“党委挂帅不出征”、纪委不敢监督不善监督、“一岗双责”有名无实,以及“海面上九级风浪,海底下却纹丝不动”等现象。究其根源,往往是责任不清、协同不够、传导不力。

为此,该市聚焦形成全面从严治党工作合力,抓住党委主体责任这个“纲”,党委牵头抓总,加强组织领导,认真研究解决管党治党中存在的突出问题;抓住纪委监督责任这个保证,把检查主体责任落实情况作为监督执纪重点,抓好问责追责;抓住党委书记第一责任人责任这个关键,抓好党委部署的组织落实,及时传导责任;抓住班子成员“一岗双责”这个基础,班子成员履行好分管领域全面从严治党职责,管好“责任田”。在这样的工作格局中,任何一名党员领导干部都能找到各自明确的责任定位。

在嘉定区,每年党委牵头、纪委协助、班子成员共同查找管党治党突出问题,形成“问题清单”。之后,班子成员主动认领问题,纪委协助把关,党委集体研究明确责任分工,形成“责任清单”。针对确定的责任项目,制定工作目标和主要措施,再汇总成“项目清单”。通过厘清履责过程中“做什么”“谁来做”“怎么做”的问题,推动从严管党治党在基层落实落细。

在松江区,从区委书记直至村居党组织书记都要编制问题清单、责任项目书和履职承诺书。翻开责任项目书,责任领导、责任部门、工作目标、主要措施、完成时限、验收标准等内容一目了然。

工作项目化推进,做到责任到人、倒查有据。

履责督责——

突出协同 横向联动纵向一体

“区委派出巡察组对你分管的单位进行了专项巡察,现将有关巡察情况抄告于你,请按照履行‘一岗双责’有关要求,监督指导分管部门落实整改要求。”每年年初,上海各区的分管领导都会收到这样一份“廉情抄告”。

责任协同机制建设,履责督责是关键。建立健全配套制度,强化监督检查,把“四大责任”主体的横向协同协作与纵向压力传导结合起来。一旦有关责任主体出现“卡壳”,其他责任主体能够及时跟进纠偏。

为打通“纪委——班子成员——责任单位”的责任链条,上海部分区建立了廉情抄告制度。区纪委将发现的问题漏洞书面抄告区委班子成员,班子成员督促分管单位抓好整改,并将整改情况书面回告区纪委。与此同时,区纪委记录下班子成员分管范围内发生的违纪违规问题,定期向区委书记报告,区委书记对班子成员进行谈话提醒,推动班子成员落实“一岗双责”。

实践运用监督执纪“四种形态”不是一家的事情,必须党委、纪委等一起动手。上海通过建立责任协同机制,对发现的苗头性、倾向性问题,纪委主动配合党委用好第一种形态,党委书记及时约谈相关党组织负责人。同时,党委加强对运用第二、三、四种形态的领导,党委书记对纪委报送的初核、立案、处分等建议及时按有关程序给出明确意见。

一些单位还采取措施,切实把压力从上级党组织传导到下级党组织、从上级党委书记传导到下级党委书记。市建交党工委建立了中央在沪单位、委属事业单位、区建交房管部门党委书记例会制度,通过定期听汇报、交任务、压担子,强化第一责任人意识,推动管党治党责任在全系统层层落实。市教卫工作党委书记落实第一责任人责任,针对部分市管高校主体责任履行不力、违纪违法问题多发的问题,亲自带队“下沉一线”蹲点调研,与有关学校党委一起剖析原因、深挖根源,推动问题整改到位。

考责问责——

压实责任 倒逼工作落实落地

“设立70余项具体指标,将基层单位落实中央八项规定精神、责任清单等内容纳入考核,结果与领导人员任免、奖惩等挂钩……”这是上港集团为推动责任协同机制建设而建立的责任制考核体系。

责任协同机制建设,考责问责是保障,通过形成明确的工作导向,加强履责考核,用好问责利器,以强有力的问责倒逼责任落实。

闵行区对主动履行主体责任、监督责任,主动发现和解决问题的,在考核中给予加分,推动基层党委全面从严治党从“要我做”向“我要做”转变。实行街镇纪委书记年度考核以区纪委为主的新机制,考核结果统一由区纪委向考核对象所在街镇党委反馈。

“考核的是基层纪委书记的监督责任,倒逼的却是基层党委的主体责任。”该区纪委负责人说。

该市还鼓励试点单位探索开展直接责任人、相关领导干部同步问责,党委、纪委同步问责和党政同步问责等“三个同步”,加大问责力度,督促各级党组织和党员领导干部落实管党治党的政治责任。

宝山区等单位探索完善“一案双查”制度,规范问责启动程序。对失职失责的,要求纪委必须提出问责或免责的明确建议,由党委作出决定,让失责必问、问责必严成为常态。

 

履行“两个责任”没有完成时(节选)

——河北省级机关落实全面从严治党主体责任和监督责任的调研

作者:张国岚

问题—— 思想认识和制度保障尚有明显短板

从调查和走访情况看,部分省级机关党的组织和纪委派驻机构也存在站位不高、着力不实、“笼子”不严、执行乏力问题,需要引起高度重视。

担当意识还需加强

实践中,一些党委(党组)班子及其主要负责人没有自觉地把全面从严治党作为政治责任和领导责任,不抓全面从严治党就是严重失职的责任担当意识欠缺。座谈中有同志反映,不少部门党委(党组)主体责任形式上到位了,深层次看,认识和落实层面距离中央和省委省纪委要求都有较大差距,缺乏抓常抓长、严实深细的作风。有的党组织把落实主体责任停留于表面,习惯于开会部置任务、发文分解责任,一把手没有真正做到“四个亲自”,传导压力明显不足。

执行落地仍存短板

近年来,各级党的组织和纪检监察机关为落实“两个责任”做出很大努力,但情况比预期目标和形势任务要求相差仍然较远,执行标准不高、执行走样、执行力层层递减问题仍然突出。有的单位执行“三重一大”等制度不严格、不规范、不到位,几百万元的项目不上党委(党组)会,领导一签就招投标;有的单位在主体责任落实上,基本靠外力推动,主动作为乏力。从纪委派驻机构情况看,有的纪检组不能尽快适应“三转”要求,在理解和把握监督责任上存在偏差,工作方式方法简单,表面化、形式化东西多,监督深度不够;有的纪检组对于自身职责定位不准,担当意识弱化,不愿、不敢对同级领导班子成员特别是一把手进行监督。

制度设计有待优化

落实全面从严治党责任制存在照搬照抄、上传下转等问题,针对性和可操作性不强。在设计责任制内容上,有的单位定性指标偏多、定量指标偏少;有的单位要求偏笼统,责任不清晰,存在责任交叉和责任空挡现象。在落实机制上,省级层面没有明确主体责任日常工作承担部门,主体责任书不规范不统一,对党委(党组)与直属部门的考核评价存在纪检组程序缺位的问题。在“两个责任”的关系互动上,作为纪委派驻机构如何以落实专责监督撬动主体责任落实,缺乏制度上便于操作的具体安排,做好“监督的再监督”这篇文章,是纪检组面临的挑战。

考核体系与实际接轨不够

考核工作缺乏统一规范的量化评价机制,不能全面准确反映责任制落实情况;考核流程停留于年初分解、年终考核“两部曲”;考核方法多以看资料、搞测评为主,科学化程度较低;社会评价机制不够健全,公众参与考核途径偏少;考核结果与激励机制挂钩不够,考核激励鞭策效应没有得到应有体现。

责任追究失之于宽松软

有的单位领导班子追究责任怕影响团结和稳定,不敢、不愿“动真格”,甚至存在“大事化小、小事化了”现象;有的责任追究存在庸俗化、泛化情形,搞所谓的“平衡照顾”;有的问责固守“能轻则轻”的心理,存在以通报批评、诫勉谈话和组织处理替代党纪处分现象。

对策——推动“两个责任”落地生根

落实全面从严治党主体责任和监督责任,是管党治党的“牛鼻子”。落实“两个责任”,需要坚持问题导向,抓住关键,精准发力、务求实效。

强化主体责任教育,激发政治担当意识

各级党的组织应把主体责任意识教育作为党员领导干部特别是党委(党组)书记的必修课,融入领导干部教育培训、党组织书记轮训的计划,列为党委(党组)中心组学习的内容,切实强化党的观念,增强政治担当,确保全面从严治党要求落到实处。要紧紧抓住一把手这个“关键少数”中的关键,推动主体责任意识教育重心上移,通过实地调研了解、约谈党委(党组)书记、严肃问责等方式,强化各级纪委对同级直属部门和下级党委(党组)一把手的压力传导,形成一级做给一级看,一级带着一级干的工作格局。

统筹“两个责任”关系,提升协调联动能力

协同配合是落实全面从严治党的必然要求。党委(党组)主体责任与纪委(纪检组)监督责任是同一责任范畴的两面,必须强化政治站位,不断提高党内监督工作质量和水平。要从全面从严治党的政治大局和战略高度出发,主动构建主体责任和监督责任沟通、互动的平台,增进双方之间的了解和信任,共同推动全面从严治党责任落实。只有“两个责任”主体互为尊重,相互支持,同向发力,才能形成自上而下无死角、全覆盖的监督体系。

完善制度设计,将落实“两个责任”固化于制

细化落实细则,完善具体责任行为报告“签字背书”制度,推行领导干部“双向承诺”,通过图表式分责、链条式传导、网格式覆盖,形成完整的“两个责任”体系。优化考评机制,完善“两个责任”落实评价机制,量化考核指标体系,加大上级党组织对下一级党组织的考核力度,加大纪委(纪检组)参与同级党委(党组)考核评价的程序和权重,注重考核结果的运用。突出监督重点,针对权力集中、资金密集、信访突出、案件多发的重点部门,进行重点检查、集中整治。围绕“两个责任”落实,在接受社会和群众监督等方面下功夫,实行纪律监督、法律监督、民主监督、舆论监督、社会监督相结合的全覆盖监督模式。

强化督责问责,倒逼“两个责任”落地生根

层层压实主体责任和监督责任,必须用好责任追究这个“撒手锏”。要坚持有责必究,问责必严,做到“零容忍”“零放纵”,健全责任落实倒查机制。坚持宽严相济,区别对待,把出了问题积极查处整改与遮遮掩掩分开,对故意掩盖、袒护,或者干扰、阻碍责任追究调查处理的作为责任追究的重点,加重查处,提高违规违纪成本。

强化践行标准,充分释放“四种形态”制度活力

加强对监督执纪“四种形态”的宣传、阐释和研究实践,明确践行“四种形态”是“两个责任”的共同内容。注重制度衔接,跟进保障措施,抓紧研究制定每种形态具体适用情形的操作性文件和涉及约谈函询、提高问责效力等方面的配套规定。加强督导检查,加大问责力度,各级党组织和纪检监察机关在加强对下一级组织工作指导的同时,要加大监督检查力度,对实践“四种形态”图形式、走过场或执行走样、变味等问题,要按照《中国共产党问责条例》的相关规定,对主体责任、监督责任和领导责任实行问责追究,倒逼“四种形态”的正确运用与执行。

 

浙江金华:“四责联动”压紧压实全面从严治党

主体责任(节选)

浙江省金华市纪委

 

一、抓定责,强化履责担当。围绕解决“谁来抓”的问题,厘清界限、定责到岗,真正使主体责任看得见、摸得着、做得到。金华市制订下发《关于进一步强化党风廉政建设党委主体责任的若干意见》,细化责任分解,并建立学习、分析、汇报等10项落实制度,确保责任明晰、落实有方。省委印发关于“两个责任”清单文件后,全市各级党组织结合实际,进一步量化细化责任,分级分类制定主体责任的一般性清单和个性化清单,形成了上下贯通、统一规范的责任分工体系。金华市从党委(党组)班子、党委(党组)主要负责人、领导班子成员三个层面清单式列明党委履行主体责任的40项具体内容,真正让履责者知责、明责。婺城区创新制作“3+x”半开放式主体责任记事本,以常规加自选模式分页分块细化55项责任清单,详细列明履责要素和具体要求,推动精准履责。义乌市创新推行“处方式党风廉政责任书”,根据各部门单位党风廉政建设状况、一年重点工作任务、廉政风险防控重点、社会群众关注点等不同情况,条目式列出“药方”,明确提出针对性工作和责任要求,切实传导压力、推进工作。去年来,全市共对90个部门明确处方责任370项。武义县健全主体责任落实“套餐式”清单体系,以问题为导向,为24个单位量身定制46项年度重点任务,并分季度制订责任清单、提醒清单、督查清单,推动“软约束”变为“硬指标”。磐安县与全县107个乡镇、部门党组织签订党风廉政建设责任书,定期梳理履责重点,并以通知、函告、约谈等方式提醒责任落实,形成各个岗位明责任,各自肩上压担子的履责氛围。

二、抓督责,传导履责压力。围绕解决“怎么抓”的问题,强化过程监管、查责评责等保障措施,切实推动各级党委(党组)充分有效履责。一是记实化管理。探索深化责任落实全程记实管理制度,科学区分党委班子、主要负责人和其他班子成员等不同层面的责任要求,编制全程记实本分发给每个责任人,并建立记实情况“每月检查、每季报告”制度,做到履责过程一事一记,动态管理,全程留痕。婺城区积极推动全程记实向二级单位、基层组织延伸,目前区直部门的78家下属单位已全部纳入全程记实管理范围,实现了主体责任履职记实全覆盖。兰溪市紧盯关键少数,推行全程记实逐级审签制度,督促各党委(党组)一把手逐级负责下一级党委(党组)负责人的全程记实工作,目前,各市领导已对其分管线上单位负责人记实本全部进行了审阅,发现并督促整改3大类26个问题,有效发挥了履责带动作用。磐安县以全程记实工作为牵引,探索开发履责监督管理系统平台,进一步推动领导干部履责过程痕迹化。浦江县加大对全程记实工作的检查通报力度,2017年共下发通报4次,责令记录较差的7个单位作出书面检查,并“一票否决”2个乡镇(街道)和1个部门单位年度考核的评先评优资格。

二是常态化检查。金华市纪委建立健全主体责任落实情况“日常随机抽查、季度专项检查、年中调研检查、年底全面检查”制度,做到日常抽查加半年专查100%,全面考核督查100%,切实做到以检查促落实。如,去年以来金华市纪委探索开展落实主体责任年中调研检查工作,累计约谈各级党组织主要负责人415人次、班子成员1973人次,发现和纠正问题120个,取得了实实在在的成效。金东区建立区纪委、监委班子成员“分片包干”联系检查机制,以每月不少于4次的频度强化对联系乡镇主体责任落实情况的日常督查指导,并形成“一月一分析”报告呈送领导审阅,有力压紧压实“主体责任”。浦江县实行主体责任落实“双随机”抽查机制,通过随机抽取检查对象、随机选派抽查人员,推动各级党委(党组)时刻把主体责任扛在肩上、落在行上。东阳市坚持深化市委、市政府班子成员带队开展党风廉政建设责任制专项检查机制,去年以来已开展专项检查5次,发放“问题清单”24份,督促整改问题38个。

三是定期化述责。深化主体责任报告制度,市委每年、县委每半年、部门和乡镇党委每季度当面听取下级党组织主体责任报告,现场点评反馈,逐项跟踪整改,确保动态掌握各级党委(党组)主体责任落实情况。强化报告结果运用,金华市纪委探索实行市县两级纪委“年初报告集体谈、年中报告个别谈、年底考评重点谈”工作机制,防止责任报告流于形式。永康市推行党风廉政建设“双报告”制度,即镇(街道、区)纪委定期向市纪委报告同级党委(党工委)履行主体责任情况,机关部门党委(党组)定期向派驻机构报告履责情况,形成压实主体责任倒逼机制,全市目前已开展报告152次,成效明显。

四是动态化考责。制定出台全面从严治党主体责任检查考核办法,围绕落实党风廉政建设主体责任情况、基层党建责任制情况和机关党建工作情况等三个方面,量化考核标准,严格考核评价,确保发挥考核作用。同时,探索实施责任动态考核评价机制,持续推动责任落实。如金华市实行一季一审核、半年一查核、终年一考核的考评方式,综合评定各地各单位主体责任落实情况,全面检验日常履责成效。武义县坚持每月收集履责动态、季末审核考评得分、定期通报履责实绩,并建立指标进度滞后警示制度,实现对主体责任落实情况的实时监控、动态管理、科学评价。为突出考核的全面客观性,永康市创新设置民意测评考核指标,委托第三方机构从全市16个镇(街道、区)选取352名“两代表一委员”和普通市民群众作为调查对象,对全市主体责任落实情况开展民意调查和满意度测评,评议结果按一定比例折算成年终考核成绩,收到了良好成效。

三、抓尽责,创新履责推手。全市牢牢抓住落实全面从严治党主体责任这个龙头,积极探索新举措,坚持打造新亮点,形成了一批有特色、有亮点、易推广的经验做法。如,永康市创新开展落实党风廉政建设主体责任示范点创建工作,以精心培育一批落实措施有力、亮点工作突出、表率作用明显的“领头雁”单位为抓手,以点带面提升履责水平。兰溪市推行“四书一函”制度,向市级领导、部门、乡镇下发责任分工报告书、牵头任务函告书、落实责任意见书共计32份,层层签订《目标管理责任书》,向市委办发出《党风廉政建设建议函》,建议在四套班子例会每季部署一项党风廉政建设任务,把履责重点清单化、具体化。东阳市建立市级领导落实主体责任廉政谈话制度,完善年初提醒谈、年中走访谈、年末点题谈三步谈话机制,确保各级党委及其班子成员履职尽责。武义县建立县委书记定期约谈乡镇部门“一把手”制度,把全面从严治党责任压实到基层末梢。

四、抓问责,倒逼责任落实。严格执行问责条例,把责任追究贯穿到主体责任落实的全过程,以刚性问责传递失责必究、究责必严的强烈信号,倒逼责任落实。金华市紧盯“关键少数”,制定出台《金华市党政领导干部履职问责办法》,对全市领导干部治党管党不力、违反党规党纪的具体问责情形、问责方式及程序等作出细化规定,不断扎紧织密问责制度笼子。浦江县健全完善责任追究情况定期通报制度,每季度对15个乡镇(街道)和83家授权监督单位的作风建设问题查处情况进行通报,并及时约谈相关负责人,持续传导履责压力。

 

呼和浩特市清水河县坚持以问题为导向焕发“两个责任”新动力(节选)

呼和浩特市清水河县纪委

 

以思想建设为“推进器”,激发“两个责任”政治担当。深化对党员领导干部的政治教育,不断强化责任观念,唤醒责任意识,激发责任担当。在全县范围开展落实党风廉政建设“两个责任”整改专题民主生活会,县委带头深刻反思,县委书记、县纪委书记、县委组织部部长作出深刻检讨,重点从思想上寻找差距、从政治上查找原因。组织召开全县落实党风廉政建设“两个责任”警示教育干部大会,把会议范围一竿子插到底,全县所有村级以上党组织主要负责人全部到会,接受教育,会上对2017年度“两个责任”督查发现问题的66个乡镇、部门和企业党组织进行点名通报,并以宏河镇党委党内政治生活不严肃问题为镜鉴,教育警醒广大党员干部坚定政治方向、增强政治意识,拧紧思想上的发条。同时,建立警示教育常态化机制,把“两个责任”教育作为党员领导干部特别是各级党委(党组)书记,纪委(纪检组)书记的必修课,以学习贯彻党的十九大精神为统领,突出强化理想信念教育、“四个意识”教育、宗旨观念教育和政绩观教育,切实把思想和行动统一到党的十九大精神上来,打牢思想基础,增强政治担当,确保全面从严治党要求落到实处。

以明责定责为“标准尺”,明晰“两个责任”职责任务。抓好“两个责任”工作,必须要坚持以责任明确为前提,实现精准定责,推动责任落实。研究编制《党员领导干部落实主体责任工作指南》《落实监督责任工作指南》,以图表清单的形式,图文并茂的将党员领导干部履行“两个责任”的目标任务进行总结提炼,进一步具体化、标准化、规范化、精细化“两个责任”工作,便于各级党委(党组)和纪委(纪检组)在履责过程中知责明责、按图索骥、有的放矢。同时,着力构建链条式责任压力传导机制,县委带头进行责任分解,精准划分责任区域和责任范围,精确划定责任单位和责任人,将全县党风廉政建设和反腐败工作任务分解细化,落实到县党政领导班子成员和全县各部门单位。各部门单位围绕中心工作进一步细化相应工作责任,使所有领导干部都承担起“一岗双责”义务,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局,打造好党风廉政建设责任体系封闭链条。

以严督实导为“紧箍咒”,促进“两个责任”抓出实效。加强对“两个责任”的督查指导是确保党风廉政建设取得实效的重要途径,要坚持动真碰硬,以钉钉子的精神抓好落实。我县不断深化“两个责任”督导,以发现问题为导向,现场指导、直指问题、列出清单、以查促改。对存在问题较突出的单位负责人进行约谈提醒,督促各级党委(党组)和纪委(纪检组)自觉扛起全面从严治党政治责任,拧紧责任螺丝。健全“两个责任”日常监督常态化机制,利用乡镇纪委和派驻机构力量,不定期对所在地区和驻在部门进行动态抽查;巡察机构发挥“显微镜”“探照灯”作用,把“两个责任”落实情况融入巡察监督;县纪委定期组织专项检查,强化日常监督震慑。完善“两个责任”分析研判机制,县纪委每年定期听取乡镇纪委和纪检组工作汇报,并综合日常督查指导情况,进行深入分析研判,查找发现重点部门、重点人员、重点问题,进行重点监督,着力打造网格式的全覆盖监督体系。

以考核问责为“撒手锏”,倒逼“两个责任”落地生根。推动“两个责任”落实,动员千遍,不如问责一次,必须要突出责任追究警示震慑作用,压紧压实“两个责任”。结合年终考核工作,进一步优化考核评价方式,量化考核指标体系,健全考核结果激励约束机制,注重把考核结果作为党员干部实绩评价和选拔任用的重要依据,并对考核排名靠后的党组织“一把手”进行约谈提醒,激发各级党组织抓好“两个责任”落实的积极性和主动性。坚持有责必问、问责必严,在把握运用监督执纪“四种形态”上下功夫,不断深化第一种形态,抓早抓小、防微杜渐,对履行“两个责任”不力问题,发现一起、查处一起,问责一个、警醒一片。

 

以监督党风廉政建设工作计划实施为主线

督促主体责任落实

派驻四组 耿华生

年初要做足全年党风廉政建设工作计划制定工作,把主体责任落实细化到工作计划中去,成为全年工作的遵循。

一、工作计划的内容制定要全面。应包括县委、县纪委年初工作要点,各单位主体责任清单的项目,县委对各单位的考核细则内容,本单位特色和创新工作等。

二、工作计划制定的程序要规范。主要领导要高度重视,亲自主导,班子成员要充分酝酿、反复讨论;计划要突出详细可行性,所列的计划要有事项内容、实施方式与时间、具体负责人与参与人、达到的效果或目标等;派驻组要在计划制定的重点环节积极参与、跟踪指导。

三、对工作计划的落实实施监督。各单位的工作计划制定要以相应会议的形式确定,并报派驻组备案;派驻组要切实担当履责,严格按照计划监督执行;在工作计划执行落实中,对不落实、落实不到位或不按程序落实项目的单位派驻组要约谈相关负责人,对计划整体落实不好的建议委领导约谈主要负责人。

 

 

对驻在部门主体责任落实派驻监督工作的几点思考

派驻六组      耿建军

通过近几年实践,各驻在部门在认识程度、工作主动性方面还有较大差异,针对这一现状,建议采取三项措施,持续用力,将党委(党组)落实党风廉政建设主体责任置于派驻监督之下,并成为自觉行动,抓出成效。

一、年度有目标。每年年初,要认真审查驻在部门党风廉政建设年度工作目标,尤其应将落实党委(党组)主体责任目标具体化,看得见,可操作性强,有具体工作抓手。同时,要把上年度工作的薄弱环节,作为新年度整改的任务目标列出清单。在此基础上,从党组织主要负责人带头,班子成员逐一建立台账,周年抓落实。

二、中间有督查。派驻监督过程中,做好结合文章。在经常性督查工作中,要自始至终做到主体责任落实督查不放过,因为这是做好党风廉政建设的牛鼻子,必须抓住不放。督查方法,要跳出以往听汇报、察看档案材料的老办法,可提前设计问询提纲,现场提问每位班子成员,结合谈话谈心活动进行测评。随机抽取单位普通干部群众问询等方式,掌握真实情况记录在案。

三、考核要兑现。在每年的党风廉政建设责任制考核时,在量化考核的基础上,要专门在主体责任落实方面设最低限,考核达不到最低分值,要取消其年度党建等有关项目表彰资格,党组织主要负责人要向县党风廉政建设领导小组书面报告,说明情况,研究制定整改目标。党组织主要负责人要按照“一岗双责”要求,接受党员分管领导和纪委监委领导共同约谈。

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